© А.А. Емельяненко
доцент кафедры "Финансы"
РГЭУ "РИНХ", к.э.н.

Осуществление коренных преобразований отечественной экономики с целью ее адаптации к рыночным условиям выдвигает на первый план ряд проблем относительно устойчивого экономического развития регионов Российской Федерации. Проблема формирования финансовых ресурсов является ключевой для всех территориальных образований РФ как с теоретической, так и с практической точки зрения.

Для обеспечения финансовыми ресурсами мероприятий по экономическому и социальному развитию территорий необходима координация и концентрация денежных средств хозяйствующих субъектов, бюджетов, внебюджетных фондов и привлеченных средств населения. Важное место среди источников финансовых ресурсов регионов принадлежит тем, которые непосредственно формируют доходную базу субъектов Федерации и местных самоуправлений. И это понятно, поскольку в территориальных бюджетах и бюджетах муниципальных образований сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу.

В настоящее время через муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% - на ЖКХ, 58% и 50% - на здравоохранение и социальную политику [1].

Вместе с тем большинство бюджетов субъектов РФ в настоящее время являются дотационными. Количество дотационных регионов(реципиентов), получающих помощь из федерального бюджета в форме трансфертов, составляло: в 1994 г. - 39; в 1995 г. - 66; в 1996 г. - 75; в 1997 г. - 81; в 1998-1999 гг. - 76 территорий [2]. Не является исключением и наш регион.

Ростовская область - крупная административная единица Российской Федерации. Наличие достаточно мощного экономического потенциала территории позволяет ей занимать ведущие позиции в РФ по многим показателям социально-экономического развития: 23 место - по производству ВРП, 25 место - по численности занятых, 17 место - по объему промышленного производства, 18 место - по бюджетным расходам, 19 место - по налоговым поступлениям [4].

Уровень эффективности экономики любого региона характеризуется показателем производства ВВП на душу населения. По Ростовской области данный показатель составляет 9,8 млн. рублей в год, что обеспечивает ей лишь 76 место среди 89 субъектов РФ. Невысок и рейтинг регионального индекса развития - 32 среди 89 субъектов РФ [4]. Эти показатели позволяют сделать вывод о недостаточно эффективном использовании социально-экономического потенциала области: в целом Ростовская область не входит даже в первую двадцатку регионов России.

Вместе с тем кризис отечественной экономики в августе 1998 г. послужил толчком к активизации производства в промышленном секторе экономики Дона. 1999 год стал переломным для промышленности Ростовской области: преодолен спад производства практически во всех отраслях промышленности, изменилась отраслевая структура промышленного производства.

По данным Министерства финансов Ростовской области, консолидированный бюджет области за 1999 год исполнен с профицитом. По сравнению с 1997-98 гг. в 1999 г. наблюдается значительный рост поступления налогов и других обязательных платежей, равный 155,0%[3]. Наряду с налоговыми доходами, по-прежнему являющимися основой формирования доходной части бюджета - 74,8% (в 1999г.), возросла роль безвозмездных перечислений от бюджетов других уровней, а именно трансфертов: с 8,5% в 1998 г. до 17,2% в 1999 г.

В составе основных расходных статей бюджета Ростовской области важное место занимает финансирование социально-культурной сферы: в общей структуре ВРП эти расходы неуклонно возрастали, начиная с 1995 г., и лишь некоторое снижение (с 18,5% до 14,3%) наблюдалось к концу 1998 г., что связано в первую очередь с кризисом, разразившимся в отечественной экономике в августе 1998 г. Однако уже в 1999 г. ситуация выравнилась и расходы на финансирование социально-культурной сферы составили 18,1% в сумме ВРП.

Данные таблицы 1 свидетельствуют о высокой доле местных бюджетов в проведении социально-культурных мероприятий: в сфере образования - более 90%, в области здравоохранения - 65,5%, в области культуры - 37,1%. Значительно возросли расходы местных бюджетов в проведении социальной политики в регионах: в 1997-1998 гг. доля этих расходов составляла более 84%. В 1999 г. в структуре областного бюджета увеличились расходы на социальную политику, чем и объясняется некоторое снижение этих расходов в местных бюджетах.

В целом расходы консолидированного бюджета Ростовской области на социально-культурные мероприятия в 1995-98 гг. можно представить следующим образом:
В составе расходов на социальную сферу наибольший удельный вес занимают затраты на образование: 44% - в 1995-96 гг., 47,2% - в1997 г., 46,8% - в 1998 г., 50,3% - в 1999 г. Благодаря постоянному росту расходов на образование Ростовская область достигла хороших результатов в повышении образования и культурного уровня населения. На начало 1999/2000 учебного года в области функционировало 18 государственных высших учебных заведений, где обучалось 123 тыс. студентов, было выпущено 16110 специалистов с высшим образованием. В 69-ти средних специальных учебных заведениях в 1999/2000 учебном году обучалось 73 тыс. человек и выпущено 18590 специалистов. В Ростовской области на 1.09.2000г. из общего числа (1877) общеобразовательных школ работали 13 гимназий (10,7 тыс. учащихся), 19 лицеев (6,3 тыс. учащихся); кроме того действовали 22 негосударственные школы с общей численностью учащихся 1455 человек. Таким образом, в связи с открытием коммерческих учебных заведений наблюдается отток детей из государственных школ.

К 2000 г. в целом число школ в области увеличилось на 15 и составило 1877, при этом количество учащихся в них сократилось до 625,4 тыс. человек, или 1,71%. Это объясняется снижением рождаемости. Так, в 1999 г. число родившихся на 1000 человек составило 8,2 против 9,5 в 1993 году. Естественный прирост населения за этот период сократился на 13,7%.

Расходы на здравоохранение обеспечивают содержание и развитие широкой сети медицинских учреждений областного и муниципального значения. Эти расходы в общем объеме расходов консолидированного бюджета области занимали 12,2 и 14% в 1998 и 1999 гг. соответственно. В целом в данной области социальной сферы складывается неблагоприятная атмосфера: в 1998 году сократилось число больничных учреждений - на 25 единиц по сравнению с 1997 годом, также наблюдается сокращение числа больничных коек, рост объема платных медицинских услуг в 1,2 раза при общей тенденции снижения реальных денежных доходов населения [3].

Значительный удельный вес в консолидированном бюджете Ростовской области занимают расходы, связанные с проведением социальной политики и социальным обеспечением. Их распределение между отдельными звеньями местных бюджетов в динамике представлено следующим образом:

Основным источником социального обеспечения являются городские бюджеты. Их доля за рассматриваемый период снизилась с 62,4% в 1997г. до 50,2% в 1999 г., но в целом осталась наибольшей по сравнению с бюджетами других уровней бюджетной системы Ростовской области. Это объясняется тем, что численность населения моложе и старше трудоспособного возраста (те, на кого и рассчитаны в большей степени выплаты пенсий, различных пособий и компенсаций) в городах области в 1,8 раза выше, чем в сельской местности.

Заметим, что в течение последних 3-х лет уровень расходов на социальную политику в общем объеме расходов на социально-культурную сферу области оставался неизменным - 5,7-5,9%.

Как уже отмечалось ранее, местные бюджеты и бюджеты субъектов РФ несут большую социальную нагрузку, финансируя расходы на социально-бытовую инфраструктуру регионов. Поэтому для общей оценки состояния социально-экономического развития региона важное значение имеет анализ расходной части территориального бюджета, а точнее на -правление расходов, их объем и структура, степень выполнения бюджетных назначений.

План по расходам на финансирование социально-культурной сферы за последние три года практически ни разу не выполнялся, что отразилось на выполнении плана бюджетных назначений и по отраслям данной сферы. В 1999 г. образование и культура были профинансированы немногим более, чем на 90%, здравоохранение - на 88,3%, а расходы на социальную политику составили 74,6%, что значительно выше, чем, например, в 1997-98 гг. (52 и 50,1% соответственно), но гораздо меньше, чем в 1991 г. (80,1%). Характерным для отраслей непроизводственной сферы является то, что такую "экономию" средств нельзя ставить им в заслуги, ибо это вынужденная "экономия", причина ее - болезнь экономики. Учитывая общее состояние социально-культурной сферы, ее слабую материальную обеспеченность и растущую нехватку финансовых ресурсов, невыполнение плана бюджетных назначений следует считать недопустимым явлением.

Для выявления истинных причин сложившейся ситуации следует особо остановиться на данных о кредиторской задолженности в учреждениях социально-культурной сферы. Благодаря заметному оживлению экономики области в 1999 году, ужесточению контроля за сбором налогов в течение 1999-2000 гг. удалось снять напряжение по ряду социальных вопросов.

На 1 января 2000 г. просроченная задолженность по заработной плате сократилась по сравнению с данными на 1 января 1999 г. на 16,7%. При этом отмечалось снижение размера задолженности во всех отраслях экономики, в том числе в отраслях социальной сферы - 28,4% (работникам социального обеспечения задолженность была погашена полностью, работникам образования - на 71%, работникам здравоохранения, культуры и искусства - в 2 раза. Четвертую часть суммарной просроченной задолженности по заработной плате составила задолженность из-за недофинансирования из бюджетов всех уровней.

На 1 января 2000 г. размер просроченной задолженности из-за недофинасирования из бюджетов всех уровней сократился, и она была погашена работникам социальной сферы на70-82%. Следует заметить, что около 80% задолженности из-за недофинансирования из бюджетов всех уровней приходится на шахтерские территории (города Гуково, Красный Сулин, Шахты, Белокалитвинский и Октябрьский районы).

Из общего объема бюджетного недофинансирования на 1.01.2000г. 85,2% приходится на федеральный бюджет и 14,8% - на консолидированный бюджет области. По сравнению с данными на 1.01.99г. просроченная задолженность за счет консолидированного бюджета области была погашена на 26,5%, за счет средств федерального бюджета - на 3,2%.

В 1999 г. в отраслях социальной сферы удалось снизить так же и кредиторскую задолженность по оплате коммунальных платежей - в среднем на 6%, хотя в целом объем данного вида кредиторской задолженности достаточно велик - 167,3 млн. рублей. В структуре расходов на социально-культурную сферу наибольший удельный вес задолженности - в образовании (77,7%). Основная причина такого положения дел кроется в основном в невыполнении бюджетных назначений по финансированию жилищно-коммунального хозяйства.

Несмотря на определенные усилия государства по реформированию жилищной сферы, результаты в настоящее время крайне неудовлетворительны: рынок жилья стагнирует, обострилась проблема оплаты коммунальных услуг. В этой связи весьма целесообразным представляется использовать значительную долю поступлений от государственных налогов, идущих на бюджетное финансирование ЖКХ (26,5% в расходах консолидированного бюджета Ростовской области), на увеличение заработной платы, пенсий, социальной помощи, с тем чтобы обеспечить прожиточный минимум каждому, и тогда граждане будут регулярно рассчитываться за жилищно-коммунальные услуги. При этом можно будет отказаться и от существенной части льгот по их оплате.

Существующая в Ростовской области задолженность по выплате пособий и пенсий (в 1999 г. - 923299 тыс. руб. и 924696 тыс. руб. соответственно), по медицинским расходам (9269 тыс. руб. в 1988 г.) имеет те же причины, что и другие виды кредиторской задолженности, о которых упоминалось ранее. Главные среди них - это недофинансирование из бюджетов разных уровней, а чаще всего нецелевое использование бюджетных средств.

Проведенный анализ подтверждает вывод о том, что базовые направления государственной политики (в частности социальная сфера) финансируются не с федерального или регионального уровня, а из местных бюджетов. Отсюда вытекает важность решения задачи создания работоспособной бюджетной системы муниципальных образований, усиления контроля за законностью и эффективностью операций, связанных с использованием бюджетных средств. Тем более что проблема предотвращения кредиторской задолженности бюджетов разных уровней в настоящее время еще не решена и является актуальной.

Единственным существующим механизмом ограничения роста кредиторской задолженности в современных условиях стал учет бюджетных обязательств органами Федерального казначейства.

Сегодня по-прежнему в области остается много нерешенных проблем социального характера: не улучшается демографическая ситуация в регионе, не снижается смертность населения, нет роста рождаемости, остается низкой покупательная способность населения. После кризиса 1998 года наблюдалось обесценивание сбережений и падение денежных доходов населения. В наибольшей степени снизились реальные доходы пенсионеров. Даже после 20-процентного индексирования, произведенного в феврале 2000 г., прожиточный минимум пенсионера будет всего на 10% ниже, чем средняя пенсия (400 рублей в месяц).

В сложившихся условиях по-прежнему актуальной остается задача дальнейшего развития и повышения эффективности функционирования учреждений социально-культурной сферы.
Однако в настоящее время учреждениям социальной сферы бюджетных средств едва хватает для удовлетворения своих первейших потребностей. Все чаще бюджетные учреждения и организации прибегают к возмещению текущих расходов за счет собственных доходов, получаемых ими в результате хозяйственной, культурной, учебной и иной деятельности (внебюджетные средства).

В настоящее время уровень бюджетной обеспеченности субъектов РФ различен. Высокая степень бюджетной обеспеченности дает возможность регионам относительно самостоятельно решать конкретные задачи в социальной сфере. Субъекты РФ с низкой бюджетной обеспеченностью вынуждены пока регулировать социальные расходы с помощью механизма бюджетного регулирования, то есть должны формировать финансовые нормативы с учетом следующих условий:

• использование нормативной и законодательной базы, определяющей материально-вещественные показатели социальных норм и нормативов ("минимальный социальный стандарт");
• учет социально-экономических и природно-географических особенностей отдельных районов и территорий внутри субъектов Федерации;
• единый подход в определении финансовых нормативов применительно к конкретным районам и городам;
• применение единых для всех районов и городов корректирующих коэффициентов, отражающих уровень их доходов.
  

Таким образом, в условиях рыночных отношений бюджет перестает быть единственным источником средств, поступающих в социально-культурную сферу. В условиях дефицитности местных бюджетов, на долю которых приходится наибольший удельный вес расходов на социальную сферу, актуальной является задача поддержания гарантированного законодательством минимального уровня социально-культурного обслуживания в регионах.

ЛИТЕРАТУРА

1. Борескова Е.В., Китова Е.Н. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. №5. С.12.
2. Аронова ГБ. Из опыта определения трансфертов местным бюджетам // Финансы. 2000. №7. С.23.
3. Ростовская область. Стат. Ежегодник. 1998-1999гг. - Ростов-на-Дону. Госкомстат РФ. Ростовский областной комитет гос. статистики. - 1999.
4. Френкель А.А. Экономика России в 1992-1997гг.: тенденции, анализ, прогноз.
   М.: Финстатинформ, 1998; Экономика и жизнь. 1998. №50.С.30.

Выпуски > №1, 2000 г. > Бюджетное финансирование и регулирование социальной сферы региона