© Т.Ф. Романова
заведующий кафедрой «Финансы»
РГЭУ «РИНХ», к.э.н., профессор

Довод о том, что в конечном счете эффект экономических реформ и их необратимость определяются тем, насколько полно государство удовлетворяет социальные интересы своего населения, уровнем социальной его защищенности, нашел свое подтверждение в России в ходе проведения рыночных реформ.

Проведение эффективной социальной политики возможно только при максимальном сближении интересов государства и его граждан, т.е. проблемы общенационального масштаба должны решаться за счет удовлетворения потребностей работников. Нельзя достичь высоких производственных показателей, экономя на заработной плате, социальных программах, образовании, здравоохранении и пр. В Японии, США, Германии, Швеции, Великобритании, Франции почасовая заработная плата в промышленности составляет 15-22 долл., а расходы на образование - 5-7% ВВП.

Зависимость экономических и социальных показателей особенно наглядно проявляется при их сопоставлении в группах стран с различным уровнем развития. К сожалению, проводимые в России социальные реформы привели к негативным последствиям. По мнению авторов Концепции национальной безопасности Российской Федерации, к ним относятся: резкое сокращение рождаемости и средней продолжительности жизни в стране, деформация демографического и социального состава, подрыв трудовых ресурсов как основы развития производства, снижение духовного, нравственного и творческого потенциала населения. Несмотря на определенные всплески и сезонные колебания, пока нельзя констатировать, что тренд изменения основных показателей уровня жизни населения за последние годы сменил свое "понижательное" направление.

С начала рыночных преобразований в нашей стране социальная политика формально рассматривалась как элемент общей экономической стратегии. В качестве ориентиров были выбраны следующие цели:

• постепенный отказ государства от роли координатора социальных процессов, делегирование все большего числа социальных функций на места;
• перенесение центра тяжести в финансировании социальных расходов с государственного бюджета на сбережения граждан через аккумулирование этих средств специлизированными институциональными инвесторами (пенсионными и инвестиционными фондами, страховыми компаниями и др.);
• устранение значительного числа ограничений в социально-трудовой сфере, создание условий для зарабатывания денег и увеличения доходов граждан с акцентом на использовании ими собственных возможностей;
• сдерживание безработицы.
  

Таким образом, по первоначальному замыслу, социальная политика государства должна была вписаться в либеральную схему перехода к рынку, опираясь на задел прежней социальной системы. Данная стратегия реформирования сферы вытекала из убеждения, что накопленных социальных резервов должно хватить на период экономических преобразований, а следовательно, социальная сфера не станет источником дополнительной угрозы экономической безопасности страны.

Однако, по существу, в России так и не была выработана общенациональная социальная программа, которая бы, сообразуясь с приоритетами национальной безопасности, в достаточной мере учитывала реалии переходных процессов, выходила за рамки минимизации наиболее опасных последствий кризиса и могла стать основой стратегии экономической безопасности.

Формирование социальной политики, ориентированной на обеспечение экономической безопасности, очевидно, должно базироваться на следующих принципах:

• четкое выделение приоритетов социальной политики, нуждающихся в государственной поддержке;
• восстановление общей управляемости социально-экономическими процессами на основе сохранения единства социального пространства и обеспечения федеральных минимальных гарантий в социальной защите населения;
• обеспечение баланса социальных прав и ответственности Федерации и ее субъектов, единства социальной политики, развития федерализма и местного самоуправления;
• реструктуризация отношений собственности для решения соответствующих социальных задач;
• признание социальной сферы в качестве важнейшего фактора сохранения экономической безопасности;
• сочетание политики социальных предпочтений и минимизации социального риска.
  

Совершенно очевидно, что социальная политика преследует цель повышения уровня жизни населения. Однако по природе своей социальная политика в целом несамостоятельна, так как зависит от финансовых ресурсов, которые могут быть выделены на обеспечение осуществляемых в ее рамках мероприятий.

В качестве основных источников финансирования социальной политики можно рассматривать:

а) государственный бюджет, включающий в себя средства федерального и консолидированных бюджетов РФ;
б) государственные внебюджетные социальные фонды - Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования;
в) средства работодателей

Средства, аккумулируемые в федеральной части государственного бюджета, используются по соответствующим расходным статьям прежде всего для финансирования развития некоммерческих объектов отраслей социальной сферы - образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и т. п., а также отдельных мероприятий по социальному обеспечению и федеральных программ социальной защиты. При формировании федерального бюджета расходы на так называемые "социально-культурные мероприятия" распределяются между государственными структурами, отвечающими за проведение государственной политики в той или иной отрасли социальной сферы (например, Министерства здравоохранения, культуры, образования) или же решающими функциональные вопросы (Министерство труда и социального развития). Эти органы управления распоряжаются выделенными из федерального бюджета средствами и несут ответственность перед Правительством и законодательной властью за их целевое использование. Кроме того, Министерство труда и социального развития отвечает за использование включаемого в состав его бюджета Фонда социальной поддержки населения, а также (после упразднения прежней Федеральной службы занятости России) Государственного фонда занятости населения. В структуре бюджетов территорий - субъектов Российской Федерации также выделяются расходные статьи, связанные с финансированием социально-культурных мероприятий. За счет выделяемых на эти цели средств администрации муниципальных образований реализуют региональные программы социального развития, включающие, в частности, и мероприятия по повышению уровня общефедеральных гарантий для всех или отдельных категорий граждан, проживающих на данной территории.

Отсюда становятся понятными и структурные различия расходов бюджетов.

В структуре расходов федерального бюджета доля затрат на социально-культурные мероприятия в 1999 г. составляла 13,2% всего объема расходов, в 2000 г. ожидается 13,5%, в то время как в 1997 г. она составляла 22,8%. В 2000 г. почти в 1,5 раза должны возрасти расходы на здравоохранение и социальную политику. Причем в финансировании расходов на социальную защиту преобладают выплаты пенсий и пособий в правоохранительных органах и военнослужащим - около 47%. При анализе социальных расходов федерального бюджета необходимо учесть, что в них не включены средства на погашение задолженности по детским пособиям, ликвидация которой возложена на субъекты РФ. К сожалению, их сумма в 2000 г. снизится почти на половину по сравнению с условиями 1999 г. В федеральном бюджете не предусмотрены также средства на финансирование расходов по содержанию объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, переданных субъектам Российской Федерации. Нагрузка на расходную часть бюджетов субъектов Российской Федерации значительно возрастает, именно им присуща социальная направленность. Так, в расходах консолидированного бюджета Ростовской области доля средств на социальную сферу составила: в 1997 году - 39%, в 1998 году - 37%, в 1999 году -45%, на жилищно-коммунальное хозяйство - соответственно 19%, 21%, 14%. Обращает на себя внимание тот факт, что в течение 1996-1999 г. ассигнования выделялись крайне неравномерно. По нагрузке на расходную часть консолидированного бюджета Ростовской области места распределились следующим образом - образование, здравоохранение, ЖКХ .

Происходящие в последнее время изменения в структуре расходования бюджетных средств являются объективным отражением намерений Правительства придать более адресный характер социальной защите населения, переложив значительную часть функций в этой сфере на местные администрации.

К сожалению, передача расходных полномочий оказалась не подкреплена соответствующими финансовыми и управленческими возможностями. В Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2000 гг., утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г., обозначены задачи в сфере разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней:

а) проведение инвентаризации сложившегося разделения расходов между федеральным, региональными и местными бюджетами и на этой основе подготовка предложений по его изменению;
б) поэтапное сокращение, а затем и полная ликвидация "нефинансируемых мандатов", создание механизмов, предотвращающих их появление;
в) внесение в бюджетное законодательство поправок, уточняющих и конкретизирующих закрепление расходных полномочий между бюджетами, а также процедуры их изменения;
г) оценка объективных (нормативных) потребностей каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах и обоснование различных вариантов их изменения.

Следует отметить, что на сегодняшний день конкретной реализации перечисленные задачи не получили. Становление бюджетного федерализма в России нуждается в создании принципиально нового механизма бюджетного регулирования, а не в корректировке существующего. Социальная ориентация бюджетного федерализма весьма низка.

Представляется, что государственная стратегия экономической безопасности должна опираться на выработку таких социальных приоритетов, которые позволили бы при сложившейся структуре федеративных отношений сформировать одинаковые условия для реализации интересов всех граждан и всех субъектов Федерации; достичь социального равновесия в смысле распределения социальных прав и обязанностей между федеральным, региональными и местными уровнями власти, подкрепленного соответствующими финансовыми и управленческими возможностями; обеспечить реализацию системы государственных социальных гарантий и адресность программы социального развития.

Исполнительные органы власти при разработке проектов бюджетов имеют право:

• определять необходимый объем финансирования мероприятий по социально-экономическому развитию соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований в пределах планируемых бюджетных средств в объеме предоставленных субсидий, а также с учетом привлекаемых заемных средств;
• увеличивать в пределах имеющихся средств нормы расходов на содержание учреждений образования, здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры и искусства и на другие социальные цели;
• в установленном порядке определять в пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия, производить затраты на оказание помощи социально незащищенным категориям населения;
• определять размеры субсидий бюджетам разных уровней, их целевое назначение;
• в пределах имеющихся доходов своего бюджета образовывать резервные и целевые фонды;
• объединять бюджетные средства территорий на договорной основе.

Правительство Российской Федерации разрабатывает минимальный потребительский бюджет на основе набора товаров и услуг, удовлетворяющих основные потребности населения. Однако фактическое удовлетворение социальных потребностей населения определяют минимальные размеры оплаты труда, пенсий, социальных пособий, которые в новых условиях не соответствуют минимальному потребительскому бюджету.

С началом экономической реформы в Российской Федерации стали активно развиваться государственные внебюджетные социальные фонды (ГВФ), которые формируются в основном за счет обязательных страховых взносов работодателей и в существенно меньшей степени - наемных работников. Расходы каждого из этих фондов носят строго целевой характер, а их средства используются для решения комплекса проблем, связанных либо с поддержкой (в широком смысле этого слова) определенных категорий населения (или населения в целом), либо с развитием отраслей социальной сферы.

Внебюджетные социальные фонды в том виде, в котором они сегодня существуют, представляют собой систему мобилизации финансовых ресурсов, обеспечивающих конституционные права и гарантии граждан России в получении социальной помощи. Однако несмотря на то, что формально система внебюджетных социальных фондов функционирует автономно, все они лишены права по своему усмотрению, с учетом складывающейся ситуации изменять условия формирования собственной ресурсной базы, прежде всего пересматривать ставки страховых взносов. В нынешних условиях внедрение в деятельность внебюджетных фондов страховых принципов затрудняется. Вместе с тем перспектива развития и финансирования социальной помощи населению на важнейших участках социальной сферы, к которым относятся различные виды и формы социального страхования, должна сохраниться за внебюджетными фондами.

Существующая функциональная структура этих фондов носит укрупненный характер. Четыре внебюджетных фонда охватывают важнейшие сектора и направления в деятельности социального обслуживания и социальной сферы. Современная организация их работы и финансирования, с нашей точки зрения, соответствует нынешнему относительно низкому уровню развития социальной сферы, ограниченного возможностями современной российской экономики. Мировой опыт показывает, что многие страны, увеличивая расходы на социальное развитие, идут по пути его детализации и специализации. В этой связи именно в свете накопленного международного опыта представляются недальновидными попытки укрупнения социальных внебюджетных фондов, в частности объединение Фонда социального страхования с Фондом обязательного медицинского страхования. И хотя сегодня возможности ресурсного обеспечения государственного социального страхования ограничены, как правило не по вине собственно фонда, в интересах перспективного развития нужно сохранить самостоятельное существование этих фондов.

Самофинансирование социального обслуживания населения приобрело широкие масштабы и позволяет сделать вывод о том, что сейчас спрос на социально-культурное обслуживание населения не удовлетворен. Возникновение неудовлетворенного спроса вызвано главным образом ухудшением качества обслуживания и сокращением размеров бесплатного или льготного обслуживания населения предприятиями и учреждениями бюджетной сферы. При этом повышенный спрос на социальные услуги во многом спровоцирован снижением расходов государства на бюджетную сферу.

Финансовая политика государства в социальной сфере требует постоянного совершенствования. Она направлена на разработку наиболее эффективных приемов финансирования и инвестирования организаций социальной сферы, а также стимулирования производственных, коммерческих предприятий, банков, страховых компаний, общественных организаций, частных лиц, финансирующих социальную сферу. От этого зависит степень заинтересованности субъектов рынка в финансировании, инвестировании и льготном кредитовании нуждающихся в этом организаций социальной сферы.

В современных условиях назрела потребность в разработке и обосновании принципиально нового механизма финансового регулирования социальной сферы. Государственный сектор, коммерческие и неприбыльные организации вправе использовать все доступные и непротиворечащие законам финансовые инструменты, способствующие эффективному финансированию социальной сферы в экономике государства.

Одним из основных источников финансирования социальной сферы выступает бюджет, из которого финансируются некоммерческие организации.

Существует три основных метода финансирования текущей деятельности организаций и учреждений: самофинансирование, сметное и смешанное финансирование.
Самофинансирование предусматривает обеспечение организаций и учреждений за счет их собственных доходов.

Сметное финансирование - предоставление денежных средств из государственного бюджета для покрытия расходов учреждений социальной сферы.

В современных условиях широко используется метод смешанного финансирования в организациях и учреждениях социальной сферы. Его сущность состоит в том, что расходы учреждения покрываются за счет и бюджетных, и собственных источников.

Основой предоставления бюджетного финансирования социальной сферы являются следующие критерии:

• форма собственности хозяйствующего субъекта;
• социальная значимость услуг.
  

Финансирование организаций социальной сферы осуществляется либо в форме бюджетных ассигнований, либо в форме бюджетных дотаций.

Учреждения социальной сферы находятся на сметном финансировании.

Смета хозяйствующего субъекта социальной сферы является главным инструментом расчета его годовой потребности в финансовых ресурсах, а также условием обеспечения поступления средств на текущие расходы хозяйственной деятельности.

Поскольку совокупные затраты учреждения в смете регламентированы по всем статьям и элементам затрат, то она также выступает инструментом контроля за величиной и целевым использованием финансовых ресурсов. Какие-либо отклонения от сметы всегда являются сигналом к исследованию причин подобных отклонений.

Неисполнение сметы в общем объеме и по структуре расходов может быть оправданным и неоправданным. В первом случае речь идет о причинах, находящихся вне влияния хозяйствующего субъекта: изменения законодательства, инфляционные процессы, смена общественных предпочтений и т.п. Неоправданный перерасход запланированных ресурсов чаще связан с некачественным финансовым менеджментом учреждения: недостатками внутрихозяйственного планирования затрат, изучения внешней среды и т.п.

Определение потребных расходов на содержание бюджетных учреждений, финансируемых в сметном порядке, осуществляется двумя способами - традиционным (нормативным) и нетрадиционным (методами обратного счета, инфляционных ожиданий, прогнозируемого недофинансирования и т.п.).

Нормативный способ расчета потребности в финансовых ресурсах предусматривает использование норм и нормативов.

Расчетной базой для формирования нормативов финансовых затрат являются:

1. Социальные нормы и нормативы, обоснованные:
• обеспеченностью муниципального образования объектами социальной сферы в разрезе учреждений (услуг), подвергаемых финансовому нормированию, в базовом периоде. За базовый период принимается трехлетний период, по которому имеются данные о состоянии и развитии социальной инфраструктуры. Использование базового периода позволяет оценить присущее данной территории соотношение "потребность - потребление" социальных услуг. Более того, в основе любой научно обоснованной социальной нормы, так или иначе, лежит учет фактически достигнутого данным обществом уровня потребности и обеспеченности социальной услугой;
• нормами и нормативами, согласно законодательству РФ и субъектов РФ, в разрезе учреждений социальной сферы по категориям услуг и пользователей в расчете на 1 потребителя
2. Материальные нормы, определяющие расход материальных ресурсов (нормы питания, медикаментов, мягкого инвентаря, энергии и проч.) в соответствии с требованиями законодательства РФ и субъекта РФ;
3. Стоимостные (ценовые) нормы, определяющие стоимость единицы материальной нормы.
   Интегральная обработка этих источников позволяет сформировать денежное выражение социальных и материальных норм и нормативов, а именно норматив финансовых затрат (НФЗ).

Для всех отраслей социальной сферы в Ростовской области в норматив включены расходы на:

• заработную плату из расчета тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы, установленной Федеральным законом от 4.02.99 г. №22 в размере 110 рублей в месяц; тарифных коэффициентов, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.03.99 г. №309 и утвержденных ведомственными приказами действующих штатных нормативов и типовых штатов с учетом всех доплат и надбавок согласно действующего законодательства;
• начисления на заработную плату в соответствии с установленными законодательными актами, размерами отчислений во внебюджетные фонды - 38,5%;
• приобретение продуктов питания на основании действующих ведомственных натуральных норм по типам учреждения и среднесложившихся в муниципальных образованиях области цен;
• приобретение мягкого инвентаря на основании ведомственных натуральных норм по типам учреждения и среднесложившихся в муниципальных образованиях области цен;
• коммунальные услуги на основании утвержденных лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов в натуральном и стоимостном выражении;
• текущий ремонт оборудования в соответствии с Инструкцией МФ СССР от 29.05.78г. №48 в размере 2% от балансовой стоимости основных фондов, определенной на основании данных бухгалтерского баланса по отчету за 1998 год, для образования, социальной защиты и культуры и 4% для здравоохранения;
• расходы на текущий ремонт зданий и сооружений рассчитаны в размере 0,5% от балансовой стоимости зданий и сооружений, определенной на основании данных бухгалтерского баланса по отчету за 1998 год, для образования, здравоохранения, культуры и 1% - для учреждений социальной защиты;
• прочие расходы (услуги связи, приобретение канцелярских принадлежностей, командировочные расходы, транспортные услуги, расходы, связанные с охраной объектов, дезинфекцией и дератизацией учреждений и др.) в размере 6,5% к текущим затратам по образованию и здравоохранению и 6% - по социальной защите и культуре.
  

На основании изложенной методики произведены расчеты бюджетных нормативов в отраслях социальной сферы.

Первостепенную роль в финансовых нормативах занимают текущие расходы. С учетом отраслевых особенностей средние подушевые нормативы весьма дифференцированы.
На практике, зачастую, рассчитанные нормативы оказываются выше, иногда значительно, произведенных фактических расходов.

Недостаточность бюджетного финансирования социальной сферы усиливается применением в большинстве ее отраслей и секторов сметной формы финансирования, которой свойственны недостатки. При такой форме выделения финансовых ресурсов утрачивается или по крайней мере существенно ослабляется связь затрат и результатов - финансируется не объем и качество выполненной работы (услуг), а время присутствия на работе. При таком подходе оплата труда ставится в прямую зависимость от образования, стажа работы, должности, отработанного времени. При этом качество работы и обслуживания лишь подразумевается, но прямо и конкретно не учитывается. Способ нормирования труда при таком варианте сметного финансирования неизбежно ведет к уравниловке и, в конечном счете, снижению стимулов эффективной деятельности.

ЛИТЕРАТУРА

1. О федеральном бюджете на 1999 год. Федеральный закон от 22 февраля 1999 г. №36-ФЗ.
2. О федеральном бюджете на 2000 г. Федеральный закон от 31 декабря 1999 г., №227-Ф3.
3. Пешехонов Ю.В., Водопьянов С.Ю.Современные проблемы финансирования социальной сферы // Финансы, 1998, №10, с.45.
4. Сухорукова Т. Социальные рычаги экономического роста//Экономист, 1999, №7, с.56-59.

Выпуски > №1, 2000 г. >Финансовая политика государства в социально-культурной сфере