© Г.В. Попова
доцент кафедры "Финансы"
РГЭУ "РИНХ", к.э.н.

Государственный долг сопровождает деятельность любого государства и требует внимания по управлению и своевременному возврату. От этого зависит престиж государства, по показателям государственного долга судят о степени зрелости и мощи национальной экономики. В последние годы в России проблема госдолга обострилась и приобрела характер долгового кризиса. Это связано с переходным характером российской экономики и конкретной экономической политикой государства. Попытаемся рассмотреть фактор государственного долга как причину и составляющую финансового кризиса, угрожающего экономической безопасности государства.

Кризис финансово-кредитной системы стал ощутим в России в конце 1997 г. В августе 1998 г. положение обострилось так, что разрушенными оказались финансовый и валютный рынки, коммерческий сектор банковской системы. Девальвация рубля заставила импортеров значительно свернуть свой бизнес, тем самым сократив рынок потребительских товаров. Сложилась качественно новая ситуация во внешнеэкономических отношениях. Обострился вопрос финансирования дефицита государственного бюджета. Страна оказалась на грани банкротства, не имея возможности платить по своим внутренним и внешним долгам.

Правительство и Центральный банк России выступили с известным заявлением, которое дестабилизировало финансово-кредитную систему. Государство было поставлено в положение банкрота, хотя не отказывалось от погашения долгов, так как речь шла о переносе их на более позднее время. Следствием действий Правительства явилось разрушение рынка ГКО и потеря доверия к российским властям. Прекращение на 90 дней выплат по частным кредитам, полученным на внешнем рынке ссудных капиталов, также серьезно осложнило доступ российских предприятий на внешние рынки кредитов.

Обвал пирамиды ГКО вместе с неплатежами по частным кредитам значительно снизили кредитный рейтинг России. Финансовый кризис в России подорвал ее международный престиж, а следовательно, и возможности выхода из кризиса. В частности, без очередных кредитов МВФ профинансировать бюджетный дефицит, не прибегая к денежной эмиссии, оказалось невозможным, даже в условиях высоких цен на нефть.

В современных условиях важно концептуально определить природу российского финансового кризиса в целях его преодоления и предупреждения в перспективе.

В конце 1997 г. Правительство и Центральный банк России возникшую негативную ситуацию в финансово-кредитной сфере определили как кризис фондового рынка, возникший в связи с кризисом в Юго-Восточной Азии.

Анализ состояния экономики в других регионах мира показал, что финансовый кризис в Юго-Восточной Азии не вызвал серьезных осложнений на мировых рынках. В США продолжался устойчивый и сбалансированный экономический рост. Имел место профицит федерального бюджета, значительно превосходящий объем федерального бюджета России в долларовом выражении.

Высокими экономическими показателями характеризуется состояние стран Западной Европы. В начале 1999 г. 11 государств Евросоюза ввели в безналичный оборот первую в мире единую валюту - ЕВРО, причем условием ее введения явились низкие темпы инфляции, низкие процентные ставки по долгосрочным кредитам, дефицит бюджета не должен был превышать 3% ВВП. К моменту введения коллективной валюты многие страны превзошли названные выше параметры, в частности Франция, Испания, Италия, Германия, Нидерланды, Англия (пока не присоединившаяся к евровалюте по другим причинам), Финляндия, Австрия, Бельгия и др. Из сказанного следует, что финансовый кризис в Юго-Восточной Азии не дестабилизировал экономику и финансово-кредитную сферу развитых рыночных государств.

В странах Восточной Европы также не наблюдалось острого финансового кризиса в этот период, хотя у них пока не создан нормально функционирующий рыночный механизм. Для этой группы стран характерны дефицит платежного баланса, безработица, низкая эффективность предприятий. Вместе с тем, странам Восточной Европы удалось более плавно перейти к рынку путем государственного регулирования денежной массы, личных доходов различных слоев населения, курса национальных валют. В целом сочетание монетаристской политики и государственного регулирования позволили достичь определенной стабильности.

Что касается России, то после августа 1998г. произошло резкое обесценение рубля, рост цен, свертывание финансового рынка и банковской системы. Полагаем, что существующие в России негативные тенденции вряд ли стоит связывать с кризисом в Юго-Восточной Азии. Предпосылки к возникновению финансового кризиса в России были сформированы еще до его возникновения в Юго-Восточной Азии. Основополагающей причиной является системный кризис государственных финансов и экономики в целом, а также ошибки в методах проведения в России рыночных реформ.

В советский период кризисное состояние государственных финансов скрывалось за официально декларируемым благополучным бюджетом. О бюджетном дефиците было объявлено только в конце 80-х гг. О масштабах финансовой катастрофы можно судить, сопоставив доходы бюджета в 1990 году (429,9 млрд. руб.) и объем внутреннего государственного долга (540 млрд. руб.), т.е. внутренний долг по объему превышал доходы бюджета. По данным Министерства финансов РФ, внешний долг СССР к этому периоду составил 96,9 млрд. долл. США.

С 1990 г. главным источником покрытия бюджетного дефицита стали прямые кредиты Госбанка СССР (в дальнейшем - Центрального банка РФ) госбюджету. Использование средств ссудного фонда как формы государственного кредита характеризовалось тем, что государственные кредитные учреждения непосредственно (без опосредования этих операций покупкой государственных ценных бумаг) передавали часть кредитных ресурсов на покрытие расходов правительства. Отказ Правительства от использования в 1994 г. первичной кредитной эмиссии ЦБ для финансирования бюджетного дефицита привел к сокращению темпов инфляции и оздоровлению экономической ситуации. Однако результат был достигнут не за счет сокращения бюджетного дефицита, а в результате его конвертации в государственный долг. Если бы в стране был одновременно создан эффективный механизм роста госдоходов и сокращения дефицита, это стало бы базой для резкого роста экономики в рыночных условиях. Однако отмеченное до 1995 г. благополучие по внутренним займам было обусловлено тем, что большую их часть составили нерыночные государственные обязательства, которые вследствие высокой инфляции были обесценены. К 1996 г. подобные "резервы" облегчения долгов были исчерпаны. Поэтому доля внутреннего долга, оформленного нерыночными инструментами, значительно снизилась, и, соответственно, увеличился долг, оформленный ценными бумагами: ГКО, ОФЗ и др. Не имея возможности пополнить бюджет увеличением доходов и не прибегая к сокращению непроизводительных расходов, у государства не осталось выхода кроме наращивания долгового бремени.

Чтобы увеличить интерес участников рынка в покупке ГКО, приоритет был отдан краткосрочным обязательствам. Кроме того, повышалась доходность ГКО, что привлекло российские коммерческие банки, серьезно ослабив инвестиционные возможности для поддержки реального сектора экономики. Таким образом, начался масштабный перелив финансовых ресурсов в спекулятивный сектор экономики.

В связи с резким ослаблением реального сектора (который еще не успел приспособиться к рыночным условиям), убыточностью предприятий налоговая база бюджета сжималась. Параллельно с названными тенденциями росли расходы по обслуживанию государственного долга, достигнув почти трети расходной части бюджета. Для своевременного обслуживания государственного долга Правительство было вынуждено применять скрытые формы заимствований в виде задержек по выплатам заработной платы бюджетной сфере, пенсий, детских пособий и других социальных расходов. Названные факторы значительно снизили покупательную способность населения, что привело к стагнации экономики и росту социальной напряженности. Таким образом, финансовый рынок не обслуживал потребности реального сектора экономики, так как никакой мобилизации финансовых ресурсов для него не произошло. Он стал носить преимущественно спекулятивный характер как со стороны резидентов, так и нерезидентов. В результате экономический курс Правительства оказался несостоятельным, так как в качестве приоритета была выбрана финансовая стабилизация в отрыве от процессов в реальном секторе. Рост экономики рассматривался лишь как следствие финансового роста, что противоречит канонам экономической науки в любом ее изложении, от Маркса до современных монетаристов. Это не могло не привести к финансовому кризису.

Возникновению финансового кризиса в России способствовал и внешний фактор. Воздействие внешнего фактора, на наш взгляд, следует рассматривать в контексте экономической зависимости страны от иностранного капитала, а не как следствие мирового финансового кризиса. Следует более подробно остановиться на основных аспектах внешнего фактора.

Прежде всего, речь идет о долларизации экономики. В российском налично-денежном обороте долларовый компонент превзошел денежную массу и, таким образом, стал одной из главных причин слабой насыщенности рублями ВВП страны. Это привело, наряду с другими факторами, к росту неплатежей, в том числе и в бюджетной системе, разрушив ее доходную базу. При скромных объемах экспорта капитала из России в виде прямых и портфельных инвестиций миллиардами долларов измеряются ее расходы на закупки в США долларовых банкнот.

Серьезным фактором внешней финансовой зависимости России стали заимствования у международных финансовых организаций. Долг России по названной позиции составил к 1998 г. около 20,5 млрд. долл. [1].

На внешнюю финансовую зависимость существенное влияние оказала и политика активного привлечения средств нерезидентов на рынок ГКО-ОФЗ. В портфеле нерезидентов оказалось около 1/3 обращающихся на финансовом рынке России государственных облигаций. Таким образом, этот рынок во многом стал зависимым от поведения иностранных инвесторов. В частности, с началом интенсивного оттока их средств потребовались крупные валютные затраты для конверсии рублевого долга в иностранную валюту, чтобы инвесторы могли вывести ее за границу.

Избыточный спрос на иностранную валюту привел к значительному сокращению золотовалютных резервов страны. К середине 1998г. они сократились почти вдвое. Недостаток валютных средств вынудил Россию прибегнуть к внешним заимствованиям во всевозрастающих размерах. В результате внешний долг России к концу кризисного 1998г. (вместе с долгом СССР) превысил 150 млрд. долл., что составило 52% ВВП. Последующая девальвация рубля увеличила госдолг до 120% ВВП, причем доля внешней задолженности возросла с 60 до 85% от общего объема долга [2].

Возникновению в России финансового кризиса способствовало также изменение конъюнктуры мирового рынка нефти, газа и металлов. Цены на рынках резко упали с осени 1997 г., что значительно сократило валютные доходы страны.

Оценивая посткризисную ситуацию в России, следует подчеркнуть актуальность задачи восстановления доверия к власти иностранных инвесторов, международных финансовых институтов. Правительство и ЦБ России в своем заявлении подчеркнули, что не намерены придерживаться политики дефолта, так как в противном случае торгово-экономические отношения с внешним миром будут сведены к минимуму. Примером тому служит отказ большевиков платить по царским долгам.

Определенного успеха удалось достигнуть в переговорах с Лондонским клубом кредито-ров. Основная задолженность была переоформлена на новые еврооблигации России со сроками погашения в 2010 и 2030 гг. Соглашение с Лондонским клубом кредиторов значительно улучшает перспективы России на мировом рынке, так как теперь не будет задолженности в состоянии дефолта.

В течение 1999-2000 гг. Минфином России велись переговоры о реструктуризации внешнего долга бывшего СССР. В результате с Парижским клубом кредиторов подписан многосторонний Меморандум об условиях реструктуризации платежей по внешнему долгу бывшего СССР, срок погашения которых приходится на 1998-2000 гг. В настоящее время продолжаются двусторонние переговоры с официальными кредиторами - членами Парижского клуба. В Меморандуме закреплено согласие стран-членов Парижского клуба приступить во второй половине 2000 г. к рассмотрению вариантов всеобъемлющего решения проблемы долга бывшего СССР при условии успешной реализации налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства и ЦБ РФ. Задолженность перед членами Парижского клуба составляет 42 млрд. долл., при этом половина суммы приходится на Германию, которая занимает наиболее жесткую позицию по вопросу списания долга России.

По международным стандартам долговое положение страны остается сложным. В ближайшие восемь лет ежегодные выплаты по внешнему долгу будут составлять 11-13 млрд. долл., и, если график платежей не изменится, России придется направлять на погашение государственного внешнего долга более половины доходов государственного бюджета, если его доходы не увеличатся. Экономика России уже прошла критический порог, поэтому речь должна идти о прогнозах выхода из долговой ситуации.

Стратегическая концепция выхода из долгового кризиса должна представлять комплекс взаимосвязанных мер. Прежде всего, для выхода из долгового кризиса необходим стабильный экономический рост. По официальной информации Минфина, итоги развития экономики РФ в 1999 г. свидетельствуют об установлении относительно стабильной макроэкономической ситуации. В 1999 г. по сравнению с 1998 г. увеличился объем промышленного производства, улучшились показатели платежного баланса страны, произошел некоторый рост инвестиций в основной капитал. В результате принятых мер в области валютного регулирования и контроля, благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры относительно устойчивой была ситуация на валютном рынке, стабилизировался курс рубля, значительно снижена инфляция. Однако остаются достаточно высокими инвестиционные и кредитные риски, что не способствует притоку капитала в реальный сектор экономики как со стороны отечественных, так и со стороны иностранных инвесторов. Здесь необходимо отметить важное обстоятельство, выходящее за рамки данной статьи, но необходимое для понимания проблемы. Риски носят не только экономический характер. Они связаны с тем, что государство пока не выработало действенных мер по защите прав собственности и свободы предпринимательства, вследствие чего не гарантировано само существование частного капитала и его эффективная деятельность. Промышленность же по характеру собственности в основном частная.

Таким образом, отечественная промышленность по-прежнему нуждается в дополнительных источниках финансирования. Это связано и с тем, что девальвация рубля и процесс импортозамещения, которые явились главной причиной промышленного роста в посткризисных условиях, постепенно нивелируются необходимостью проведения структурных преобразований, прежде всего в области обновления основных фондов и технологий.

Определенные положительные сдвиги наблюдались в исполнении федерального бюджета. Дефицит бюджета определился в сумме 61, 9 млрд. руб. и составил 61,5 % к предельному объему, установленному федеральным законом. Превышение фактических поступлений в доходы бюджета над плановыми показателями произошло по следующим причинам:

• ВВП превысил показатель, заложенный в расчете бюджета на 1999 г., на 11,6%, что увеличило налогооблагаемую базу;
• фактический уровень инфляции (36,5%) превысил плановые показатели, что увеличило сумму доходов в рублях;
• фактический среднегодовой курс доллара США (24,8 рубля) превысил прогнозный (21,0 рубль), что повлияло на рост валютных поступлений;
• налог на добавленную стоимость по товарам, произведенным на территории РФ, поступал по ставке в 20% против 15%, заложенных в бюджете;
• в федеральный бюджет поступали доходы, не отраженные в балансе бюджета, но предусмотренные в его текстовой части.
  

Однако перерасчет валютных поступлений федерального бюджета по курсу доллара США и приведение рублевых доходов к сопоставимым ценам показывает, что реально доходы федерального бюджета снизились на 4% по сравнению с 1998 г. и почти на 30% по сравнению с 1997 г. [3].

В 2000 г., по заявлению советника През-дента России по экономике А. Илларионова, темпы прироста ВВП снижаются примерно на 1,5 - 2,0% каждый квартал [4]. Согласен с ним в оценках председатель Комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Госдумы Ю. Маслюков. По его мнению, экономический рост в России постепенно замедляется. Что касается бездефицитности бюджета 2001 г., то необходимо иметь в виду, что в доходную часть бюджета заложены кредиты от МВФ, получение которых маловероятно, а в расходной части - надежды на реструктуризацию долгов по Парижскому клубу кредиторов. В реальности в бюджете образуется дефицит в размере 150 млрд. рублей [5].

Благополучие бюджета 2000 г. строилось в основном на инфляционной составляющей, а также на высоких мировых ценах на нефть. Однако, по мнению многих международных экспертов, факторов, удерживающих повышенный уровень цен на нефть и нефтепродукты, остается немного. В ближайшие годы на мировом рынке ожидается появление дополнительных объемов углеводородного сырья. После снятия санкций с Ирака, а также отказа США от экономической блокады Ирана на рынок ежегодно станет поступать дополнительно около 350 млн. баррелей нефти. Кроме того, ожидается разработка нефтяных ресурсов Каспийского региона в Азербайджане. По оценкам экспертов, это может дать к 2001 г. дополнительно 500-600 млн. баррелей в год. Начинаются процессы подготовки разработки нефтяных месторождений в Казахстане, добыча которого к 2015 г. может составить до 1,5 млрд. баррелей в год [6]. Думается, что Рос-сия тоже не останется в стороне от разработки Каспийского месторождения.

Поэтому, как нам представляется, Правительству необходимо сосредоточить внимание на рационализации бюджетных расходов. Тем более что проблемы рационального использования бюджетных средств приобретают в условиях долгового кризиса особую остроту.

Основными направлениями сокращения и рационализации бюджетных расходов являются следующие:

• сокращение затрат на оборону;
• снижение расходов на содержание аппарата управления;
• повышение эффективности и приоритетности направлений расходования бюджетных средств;
• уменьшение непроизводительных расходов на дотации отдельным отраслям;
• установление эффективного контроля за расходованием бюджетных средств.
  

Оценка основных параметров бюджета 2001 г. не позволяет строить оптимистических прогнозов в отношении рационализации бюджетных расходов. Прослеживается устойчивая тенденция к росту расходов на оборону. В 1999г. на эти цели планировалось направить 93 млрд. руб., в 2000 - 140 млрд. руб., в 2001 - 260 млрд. руб. Также будет значительно увеличено финансирование правоохранительной деятельности: в 2000 г. - 78 млрд. руб., в 2001г. - 127 млрд. руб. [7]. Безусловно, поддержание боеготовности армии, обеспечение социальной защищенности военнослужащих, развитие оборонной промышленности имеет большое значение для безопасности страны. Однако не только военная безопасность, но само существование России зависит прежде всего от экономической безопасности, основанной на мощной национальной экономике. Поэтому следует прежде всего рационализировать, а не увеличивать непроизводительные расходы бюджета. Экономическая безопасность требует первостепенного внимания властей, так как фундаментальная причина финансового кризиса в России, а именно системный кризис экономики и финансов, не устранена. В этих условиях очень важен своевременный возврат долгов, так как угроза дефолта может привести к очередному финансовому кризису.

Полагаем, что величина и структура государственного долга должна соответствовать экономическим возможностям государства. В связи с отмеченными выше причинами, положение России в настоящее время таково, что приходится говорить о долговом кризисе, который может привести к очередному социально-экономическому потрясению с тяжелыми последствиями для населения страны.

ЛИТЕРАТУРА

1. Титков В. Проблемы управления внешним долгом //Вопросы экономики, 1997. №11
2. Экономика и жизнь, 1998. № 52, С.3
3. Об итогах исполнения федерального бюджета в 1999 году и задачах органов финансовой системы на 2000 год. www.minfin.ru.
4. Илларионов А. Неразумно делить неполученные доходы // Комсомольская правда, 28 сентября 2000 г.
5. Рост цен ударит не больно //АиФ, № 39, 2000 г.
6. Коммерсантъ. 1998. 19 ноября. С.15.
7. Почем нынче профицит // Московский комсомолец, 21-28 сентября 2000 г.

Выпуски > №1, 2000 г. > Государственный долг как фактор кризиса государственных финансов