© А.В. Максимов
руководитель Муниципального
казначейства г. Ростова-на-Дону, доцент кафедры «Финансы»
РГЭУ «РИНХ», к.э.н.

CОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ — ОСНОВА РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

       Роль и значение местного самоуправления для социального и экономического обустройства России трудно переоценить. Организационно-правовая база, финансово-экономические основы местного самоуправления определены Конституцией РФ, а также Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Указами Президента РФ от 11.09.97г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления» и от 15 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ».

     Прежде всего, назрела необходимость пересмотреть и четко разграничить предметы ведения местного самоуправления. Сложившаяся к настоящему времени сеть бюджетных учреждений и местного хозяйства, которая в последние годы существенно пополнилась за счет объектов социально-культурной сферы, ранее принадлежавших центральным министерствам, ведомствам, а также акционерным обществам, явно не укладывается в финансовые возможности местного самоуправления. Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» отнес к предметам ведения местных органов власти «организацию, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, снабжающих предприятий, обеспечивающих население услугами связи, топливом, социальной поддержки и занятости населения и др.». Явный парадокс, так как многие из перечисленных структур являются «АО» и не могут финансироваться из местного бюджета.

       Таким образом, инфраструктура, обеспечивающая условия жизнедеятельности населения местных образований, расширяется, а финансовые возможности местного самоуправления сужаются. Если еще присовокупить к этому неизбежность решения местной властью хозяйственных вопросов воинских частей, правоохранительных органов и других структур, расположенных на территории, которые получают не в полном объеме средства из федерального бюджета, то ясно, что необходимо радикальное решение проблемы финансирования на местном уровне. Основополагающим принципом предметоведения муниципальных образований может быть конкретное удовлетворение потребностей граждан. Чем больше передается полномочий на местный уровень, тем больше должен быть объем аккумулируемых ресурсов в местном бюджете. Только так можно продвигаться по пути равномерного распределения услуг по всей территории России и выравнивания их финансовых ресурсов.

       Бюджетно-налоговая реформа в ее нынешнем виде не обеспечивает федеральных гарантий фискальной самостоятельности местного самоуправления и справедливого регулирования отношений между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъектов РФ. Особенно четко это проявляется внутри субъектов РФ.

       Бюджет любого уровня формируется за счет собственных и регулирующих доходов. По бюджетному и налоговому кодексам РФ собственными доходами являются местные налоги и сборы, а также неналоговые доходы, которые составляют до 10% их общего объема. Остальная часть местных доходов формируется за счет федеральных и региональных доходов, поступающих в местный бюджет по различному порядку их зачисления. Региональные налоги зачисляются на субсчета региональных бюджетов, и длительное время находятся там без движения. Федеральные налоги проходят процесс перераспределения через Федеральное казначейство. Из федерального бюджета субъектам Федерации в 2001 г. будет также оказываться помощь из Фонда регионального развития, финансовой поддержки регионов, Фонда компенсации, дотации, субвенции. Российская практика прохождения данных средств по финансовым каналам, по уровням иерархии приводит к всяческим задержкам, "пролеживаниям" средств, а значит, к задержкам финансирования в реальном масштабе времени и к потерям в хозяйственной деятельности местных органов муниципальных средств.

       Если до 2001 г. доходная часть местных бюджетов законодательно формировалась за счет 23 местных налогов и сборов, то Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" существенно их сократил и повысил удельный вес собственных доходов в общем объеме местных бюджетов. К собственным доходам местных бюджетов теперь отнесены доли трех федеральных налогов (налог на прибыль, акцизы и подоходный налог на физических лиц). Так, в Ростове-на-Дону их доля повысилась с 44,8 до 60,3%, в Краснодаре - с 38 до 76%, в Махачкале - с 37,6% до 45,2%. В связи с отменой с 1 января 2001 г. налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, изъятием в федеральный бюджет 100% НДС удельный вес собственных доходов местных бюджетов снизился на 20-25 пунктов. Как следствие, зависимость местных бюджетов от бюджетного регулирования сверху только усиливается. Таким образом, весомая доля доходов местных бюджетов формируется за счет регулируемой части доходов, за выполнение которых местные органы не несут ответственности, так как это находится за пределами их полномочий.

       Неоправданно значительное межбюджетное регулирование способствует обострению противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления, которые продолжают оставаться полностью зависимыми от вышестоящих органов. Высокая зависимость региональных и местных бюджетов не стимулирует активные действия органов местного самоуправления по наращиванию налогового потенциала на подведомственной территории, порождает иждивенчество тех структур, которые находятся на дотационном бюджете.

       Государственная политика в области развития местного самоуправления в Российской Федерации призвана обеспечить необходимые условия для самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов.

       Перераспределение средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты субъектов РФ, должно учитывать обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований, способных решать вопросы, отнесенные к их компетенции. Вместе с тем тенденция ограничения самостоятельности муниципальных органов в бюджетной политике остается. Так, Федеральный бюджет соответствующей строкой принял на себя обязательство реализовать исполнение Федеральных законов "О ветеранах", "Социальной защите инвалидов в РФ", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей". Однако запланированные на это суммы передаются не Министерству труда и социального развития, а субъектам Федерации, которые через органы федерального казначейства на местах по заявкам могут со знанием дела профинансировать органы социальной защиты. Не оправдана также централизация в бюджетной системе части земельного налога, расходование средств которого теперь на федеральном уровне предусматривается без целевого назначения. И это несмотря на то, что, согласно Налоговому кодексу РФ, данный налог является местным.

       В проекте Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" в статье 12 записано, что в целях обеспечения полноты контроля за соблюдением бюджетного и налогового законодательства региональные и местные налоги и сборы будут зачисляться сначала на счета федерального казначейства для последующего зачисления региональным и местным бюджетам. Это означает, что местным органам не доверяют контролировать эти доходы, а кто же будет отвечать за своевременное финансирование расходов бюджета из-за передержки платежей в федеральном казначействе?

       И это в то время, когда из местных бюджетов практически финансируется 48,2% расходов на социально-культурную сферу и 31,7 % на местное хозяйство в общем объеме консолидированного бюджета.

       Есть все основания передать в доходы местных бюджетов на постоянной основе ряд федеральных налогов, развитие налоговой базы которых прямо зависит от деятельности органов местного самоуправления.

       Надо гарантировать местным бюджетам закрепление за ними на постоянной основе более высоких, чем сегодня, долей от федеральных налогов, указанных в пункте 4 статьи 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", а также передать в состав местных налогов налог на недвижимость, который будет включать налог на землю и налог на имущество организаций.

       Поскольку государство гарантирует обеспечение финансовой самостоятельности местных бюджетов, требуется внести в проект ежегодного закона "О федеральном бюджете" отдельную статью о доходных источниках, за счет которых формируются местные бюджеты, как это определено в статьях 9 и 25. Основой для разграничения полномочий между органами власти разных уровней является Конституция Российской Федерации 1993 г. (статьи 72, 73, 76, 78). Федеральным законодательством уже разделены ставки и нормативы отчислений по ряду федеральных налогов. Это налог на совокупный доход, налог на покупку иностранных денежных знаков, налог на имущество предприятий, налог с продаж и другие. Не изменяя соотношения действующих разделенных ставок налогов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации, между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами и принимая во внимание главный принцип бюджетной деятельности органов местного самоуправления - "самостоятельность бюджетов", можно вообще отказаться от бюджетного регулирования, поскольку каждый бюджет будет получать свою долю налога. В этом случае муниципальные образования смогут непосредственно влиять на тот уровень и спектр социальных услуг, которые им и должны обеспечиваться, а также и на выбор способа финансирования услуг. Чем более совпадают предоставленные услуги с потребностями и приоритетами граждан, тем больше вероятность эффективного использования финансовых ресурсов.

       Самостоятельность дает органам местного самоуправления больший стимул для экономического развития, расширения местной налогооблагаемой базы, поскольку именно собственные устойчивые налоги способны стимулировать увеличение доходов всех уровней бюджетов. В идеале межбюджетные отношения на основе разделенных ставок налогов и сборов в практическом плане наиболее приемлемы исходя из следующих критериев: простота, прозрачность и доступность для понимания, стабильность и стимулирование органов местного самоуправления к разумным действиям. Применение разделенных ставок позволит органам местного самоуправления самостоятельно утверждать бюджет до начала очередного финансового года и иметь возможность планировать свой стратегический бюджет на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Наконец, разделенная ставка налога будет стимулировать собираемость налогов, расширение налогооблагаемой базы, в чем заинтересованы все уровни бюджетной системы.