Журнал Финансовые исследования || №3 2001 || Актуальные вопросы обеспечения финансовой прозрачности проведения тендеров среди предприятий и организаций, занятых материальным обеспечением вынужденных переселенцев

© В.В. Качалин
ведущий специалист отдела Северо-Американских исследований ИМЭМО РАН,
к.э.н., руководитель проекта Таcis, ИМЭМО РАН

© Ю.М. Паластров
Начальник финансово-экономического отдела аппарата полномочного
представителя Президента РФ в Южном федеральном округе

Существующая на настоящий момент система материального обеспечения вынужденным переселенцам сложилась как реакция федеральных властей Российской Федерации на возникший в связи с событиями в Чечне и других конфликтогенных зонах России и СНГ лавинообразный поток вынужденных переселенцев. Решение этой проблемы потребовало быстрого выделение этим людям средств на обеспечение их текущих насущных потребностей, фактически - на предоставление самой возможности их выживания в условиях потери крова, имущества и источников дохода. Выделяемые средства носили характер единовременной компенсации и текущих пособий. Подобная система материального обеспечения вынужденных переселенцев и беженцев продолжала существовать вплоть до настоящего времени. Красноречивым примером ее практической реализации в регионах может послужить смета затрат на обеспечение беженцев в Республике Северная Осетия - Алания (РСО-Алания) (таблица 1), проходивших до недавнего времени через территориальный орган Министерства по делам национальной и миграционной политики Российской Федерации в данной республике.

Даже беглого рассмотрения этого документа достаточно для того, чтобы сделать некоторые предварительные выводы.

- Представленная структура затрат на реализацию федеральной политики в отношении вынужденных переселенцев говорит о том, что предпринимавшиеся вплоть до настоящего времени меры в отношении вынужденных переселенцев носили скорее характер вынужденной сиюминутной реакции на возникновение массового исхода переселенцев из конфликтогенных зон Северного Кавказа, прежде всего Чеченской Республики. При этом преследуется основная цель обеспечить физическое выживание пострадавших в ходе вооруженных конфликтов людей. В расходах на решение проблемы вынужденных переселенцев преобладают такие виды затрат, как "расходы по приему и содержанию вынужденных переселенцев" - 42%, причем вся эта сумма затрачивается на "временное содержание лиц, вынужденно покинувших место постоянного жительства и прибывших в экстренном массовом порядке на территорию РФ или перемещенных внутри России". Помимо этого, 46% приходится на "выплату компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно" (в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 510 от 30 апреля 1997 г. "О порядке выплаты компенсации за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно", размер компенсации за утраченное жилье определяется "из расчета расходов на строительство (приобретение) жилья исходя из нормы 18 кв. метров общей площади на каждого члена семьи", а для лиц, занимавших утраченную площадь единолично, - 29 кв. метров общей площади, но не более 120 млн. рублей" (в ценах на момент принятия данного постановления). Компенсация же за утраченное имущество "устанавливается в 50-кратном размере минимальной оплаты труда на каждого члена семьи" для семей численностью до 3 человек и в "10-кратном размере минимальной оплаты труда на каждого последующего члена семьи, но не более 200-кратного размера минимальной оплаты труда на одну семью"). Такое расходование выделяемых федеральным правительством средств в целом позволяет решить проблему обеспечения вынужденных переселенцев в тактическом, сиюминутном плане, обеспечив их на данный конкретный период времени минимально необходимыми средствами для существования. Но при этом не решается проблема социальной адаптации беженцев, их интеграции в социально-экономическую жизнь на новом месте жительства. Тем самым, в стратегическом плане проблема вынужденных переселенцев загоняется "вглубь", поскольку проводимая в их отношении политика и отражающая ее структура затрат федерального правительства на решение данной проблемы не способствуют возникновению экономической самодостаточности вынужденных переселенцев, их полноценного включения в хозяйственную жизнь регионов, в которые они прибывают и, как следствие, появлению у них независящего от федеральных трансфертов источника дохода от самостоятельной экономической деятельности.

Вместе с тем после перевода прохождения федеральных трансфертов на нужды вынужденных переселенцев в органы Федерального казначейства и доведения этих трансфертов до конечных получателей через почтовую систему или Сбербанк России ситуация внутри самой бюджетопроводящей системы изменилась к лучшему. Трансферты проходят через нее максимум за 5 дней и в целом доводятся до вынужденных переселенцев. Нецелевое использование этих трансфертов на уровне самой бюджетопроводящей системы маловероятно.

Среди как самих вынужденных переселенцев, так и сотрудников существовавших вплоть до недавнего времени миграционных служб уже давно сформировалось потенциально возможное решение основной проблемы социальной адаптации покинувших постоянное место жительство граждан на новом месте их пребывания, а именно проблемы предоставления этим людям постоянного жилья и обеспечения их занятости. Это решение состоит в строительстве жилья для вынужденных переселенцев силами самих вынужденных переселенцев. Однако проведение такого строительства требует привлечения частных подрядчиков, которые взяли бы на себя организацию строительных работ, найм вынужденных переселенцев в качестве рабочей силы, закупку материалов и т.д. Между тем миграционные службы предпочитали закупать жилье для вынужденных переселенцев на вторичном рынке, поскольку привлечение частных подрядчиков вызывает у них опасение как установления завышенных цен на их услуги, так и "непрозрачного" расходования выделяемых на такое строительство федеральных трансфертов.

В условиях развития в нашей стране рыночной экономики государство должно использовать рыночные методы поиска максимально эффективного решения проблемы обеспечения вынужденных переселенцев жильем и работой за счет проведения строительства силами самих вынужденных переселенцев. Эффективность данного решения в существенной мере предопределяется уже на уровне отбора подрядных организаций, привлекаемых к выполнению государственного заказа на строительство жилья для вынужденных переселенцев. Государственные органы должны играть решающую роль в формировании рынка строительных работ в интересах вынужденных переселенцев, обеспечении на нем справедливой конкуренции. Теоретически, чем шире рынок, т.е. чем больше количество на нем поставщиков, тем интенсивнее на нем конкурентная борьба, и тем более выгодные условия проведения строительных работ будут предлагать потенциальные подрядчики. Государственные органы также должны принять меры по предотвращению сговора о ценах между подрядчиками и других форм монополизации рынка строительных работ, проводимых по государственным заказам в интересах вынужденных переселенцев.

Проблема "прозрачных" в финансовом отношении частно-государственных механизмов решения проблемы вынужденных переселенцев характерна не только для России. В той или иной мере с нею сталкивались и продолжают сталкиваться многие страны, где присутствуют вынужденные переселенцы и мигранты, в частности страны Европейского Союза. Властям этих стран так же приходится проводить коммерческие конкурсы или тендеры среди частных предприятий и организаций, привлеченных к решению проблемы социальной и экономической адаптации вынужденных переселенцев, обеспечению их жильем, работой и снабжению их необходимыми товарами и услугами. В этих условиях особую важность приобретает вопрос об изучении их опыта и возможностей его использования применительно к российским условиям.

В странах ЕС не ведется строительство в интересах мигрантов. Однако для решения проблем беженцев и мигрантов используются те же правила, что и для проведения других работ, выполняемых в рамках государственных заказов. В этом смысле опыт ЕС универсален, и процедуры проведения тендеров, используемые в ЕС в самых различных целях, могут быть в значительной мере применены для организации строительных работ в интересах вынужденных переселенцев на Юге России.

Как и везде в мире, в ЕС при размещении государственного заказа тот или иной правительственный орган может содействовать поставщикам - своим фаворитам, защищать только их интересы и тем самым нарушать правила сохранения справедливой конкуренции на рынке государственных заказов. Для того, чтобы обеспечить защиту рынка государственных закупок товаров и услуг и государственных заказов на проведение работ, Европейской Комиссией было подготовлено несколько директив, направленных на избежание возникновения нечестной дискриминации между участниками тендеров. Эти директивы нашли отражение в соответствующих законодательствах стран - участниц ЕС. Таким образом, правительства этих стран стали обязаны выполнять содержащиеся в директивах указания. В настоящее время в директивы вносятся определенные корректировки, однако их окончательное рассмотрение, утверждение и применение на практике займет еще, как минимум, несколько лет.

Директивы ЕС направлены на либерализацию рынка государственных заказов. Это означает, что рынок государственных тендеров должен быть в максимально возможной степени прозрачен, чтобы обеспечить всем поставщикам в пределах ЕС (а также в некоторых других странах) равный шанс выиграть государственный заказ. Размещающее такой заказ государственное ведомство (заказчик) должно разместить публичное объявление, в котором это ведомство должно четко указать, что именно оно ожидает от компании-подрядчика и на основе каких критериев оно будет этого подрядчика выбирать. После этого компании - потенциальные подрядчики начинают представлять свои предложения. Никакие отклонения или изменения ранее опубликованных спецификаций и критериев не допускаются. Директивы включают методы построения технических спецификаций на выполнение заказа и критерии размещения заказа отобранной компании. Кроме того, в них указывается процедура выбора критериев отбора поставщиков в зависимости от конкретных ситуаций.

В Директивах государственные заказы всегда описываются как Соглашения между размещающим заказ государственным органом (покупателем) и поставщиком.

При определении того, достигается ли пороговый уровень или нет, критическое значение имеет метод, на основе которого подсчитывается стоимость контракта. Для обеспечения использования единообразных методов расчета в рамках Европейского Сообщества и предотвращения нарушения правил размещения государственных заказов в результате искусственного занижения стоимости контракта в Директиве предусматриваются специфические правила. Когда имеет место выбор между методами оценки, этот выбор не должен быть подвержен попыткам вывести размещение контракта из-под действия Директивы. Заказы не должны дробиться на несколько, чтобы избежать распространения на них Директивы. Между тем, в соответствии с европейскими правилами допускается выдача заказа по этапам или частям.

Прежде чем разместить заказ, покупатель должен проделать ряд специфических процедур. Такими процедурами являются:

Открытая процедура. В рамках такой процедуры все заинтересованные стороны могут представить свои коммерческие предложения после объявления тендера. Покупатель должен осуществлять выбор напрямую между этими предложениями, основываясь на объективных критериях отбора и предоставления заказа, которые публикуются заранее. В рамках открытой процедуры после опубликования объявления о размещении государственного заказа заинтересованные компании могут в течение 52 дней подать заявку на участие в тендере. Они посылают заявки покупателю, который обеспечивает их публикацию в странах ЕС.

Ограниченная процедура. Данная процедура состоит из двух фаз. В ходе первой фазы заинтересованные стороны выражают свой интерес в участии в тендере. После поступления от них писем с выражением интереса (на это также отводится 52 дня) покупатель на основе публикуемых заранее объективных критериев составляет так называемый короткий список. Вошедшим в него кандидатам предлагается направить покупателю свои так называемые технические предложения. Покупатель осуществляет выбор из этих предложений. На получение технических предложений так же отводится достаточное время. Отсчет этого срока начинается с момента публикации информации о тендере в официальных изданиях ЕС.

Переговорная процедура. После публикации информации о тендере покупатель составляет короткий список из одного или более потенциальных поставщиков на основе заранее опубликованных объективных критериев отбора. После этого покупатель вступает с поставщиками в прямые переговоры об условиях контракта. Переговорная процедура может быть использована в ограниченном числе случаев. В очень редких ситуациях покупатель может не публиковать объявления о размещении заказа.

Исключения из процедур. В ситуациях, когда ввиду особой срочности поставщикам для подачи заявок не может быть предоставлен срок, установленный в рамках обычных процедур, может быть использована так называемая ускоренная процедура. В таких ситуациях размещающий государственный заказ правительственный орган должен указать в публикации о контракте (в Официальном журнале, издаваемом Бюро официальных публикаций ЕС) основания для использования ускоренной процедуры. При этом причиной срочности не может быть причина, обусловленная ситуацией внутри самого государственного органа, размещающего заказ.

Независимо от используемой процедуры покупатель должен использовать объективные критерии отбора предприятий. Поэтому от поставщика требуется продемонстрировать показатели требуемого от него покупателем технико-экономического уровня выполнения контракта, а также технические характеристики поставляемого в его рамках товара. Критерии отбора должны отвечать требованиям Директивы и соответствовать типу заказа и объективно требуемому в его рамках качеству продукции и услуг. Эти критерии должны в равной мере распространяться на все компании, которые выразили свой интерес к выполнению данного заказа.

Помимо этого, должны быть указаны критерии размещения контракта, на основе которых покупатель будет предоставлять контракт. Двумя критериями размещения контракта являются:

В случае когда используются критерии наиболее привлекательного в экономическом отношении предложения, покупатель должен указать, за какие его составляющие он готов заплатить более высокую цену по сравнению с самой низкой из предложенных цен. Например, цена - 40%, время поставки - 20%, обслуживание клиента - 15%, охрана окружающей среды - 15%, "дружественный" характер продукции по отношению к пользователю - 10%.

Характер заказов должен быть точно описан в технических спецификациях. Как правило, запрещается использовать ссылки на торговые марки, патенты, типы или страны производства товара. Если же такие ссылки неизбежны, должна использоваться оговорка "технический эквивалент". Покупатель должен делать ссылки на европейские нормативы, Европейские стандарты или общепринятые технические спецификации. На практике также используются многие функциональные спецификации. Помимо этого, покупатель должен указать, какие результаты он требует, и получить технические спецификации, подготовленные участником тендера.

В Директивах приводятся причины, по которым компания может быть исключена из участия в тендере. На основе Директив некоторые компании могут быть исключены из участия в тендере, но только по следующим причинам:

      a. Компании, против которых возбуждено дело о банкротстве или которые являются банкротами.
       b. Компании, в отношении которых приостановлены платежи или против которых возбуждено дело о приостановке платежей.
       c. Компании, уличенные в поступке, противоречащем морально-этическим нормам.
       d. Компании, допустившие серьезную профессиональную ошибку.
       e. Компании, не осуществившие социальные выплаты.
       f. Компании, у которых есть задолженность по налогам.
       g. Компании, представившие неправильную информацию (заявление, отчет).

Таким образом, другие причины не могут служить основанием для отстранения компании от участия в тендере. Например, заявление "против мафии" - заявление компании о том, что она не финансируется за счет средств, полученных от криминальной деятельности, которое требуют итальянские власти, - не может быть затребовано в рамках Директив ЕС.

Рассмотрение приведенных выше процедур, используемых для проведения тендеров на размещение государственных заказов в странах ЕС, позволяет сделать следующие выводы: