КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫЕ ПАЛАТЫ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ И ИХ РОЛЬ
В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

В связи с разработкой принципиально новой стратегии в области территориального управления, направленной на децентрализацию управления экономикой и повышение финансовой самостоятельности регионов, возникает необходимость совершенствования государственного финансового контроля как одной из основных функций управления.

В условиях становления и развития бюджетного федерализма, усложнения межбюджетных отношений, интенсивного процесса разграничения полномочий между федеральной властью, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, дефицитности территориальных бюджетных ресурсов многократно возрастает значимость бюджетного контроля, непосредственным объектом которого выступают бюджетно-налоговая сфера и все этапы бюджетного процесса.

В соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. основным направлением развития бюджетного федерализма должно стать повышение качества управления общественными финансами посредством организации эффективного контроля над соблюдением финансовой дисциплины регионами.

Мы полностью разделяем точку зрения председателя Счетной палаты РФ С. Степашина по поводу того, что "пока на всей территории России не будет создано единое поле финансового контроля, достаточно эффективного и жесткого, вести речь о подлинном федерализме будет явно преждевременно".

Одной из форм осуществления общегосударственного бюджетно-финансового контроля является парламентский контроль. В Конституции РФ закреплено право на создание специального контрольного органа Парламента (Совета Федерации и Государственной думы РФ) - Счетной палаты. В целях реализации единой бюджетной политики и эффективного управления бюджетами всех уровней на уровне субъекта Федерации предусмотрено создание собственных контрольных органов представительных органов власти для проведения внешнего аудита региональных и местных бюджетов (на практике наблюдается равноудаленность отдельных контрольно-счетных палат субъектов Федерации от обеих ветвей власти).

Правовой основой деятельности счетных и контрольно-счетных палат на уровне субъектов Федерации являются их Уставы, региональные законы о контрольно-счетной палате, Бюджетный кодекс РФ (гл.26, ст.265, ч.2), иные законы и нормативно-правовые акты РФ и субъектов Федерации.
Финансовой основой деятельности контрольно-счетных палат субъектов Федерации являются средства региональных бюджетов, предусмотренные по разделу "Государственное управление и местное самоуправление" функциональной классификации расходов бюджета отдельной строкой. Так, например, ассигнования из областного бюджета на обеспечение деятельности счетной палаты Ростовской области в 2002 г. утверждены в сумме 9130,2 тыс. рублей (в том числе на денежное содержание аппарата - 7354,5 тыс. рублей и расходы на содержание аппарата - 1775,7 тыс. рублей), что составляет приблизительно 2,2% от общей суммы расходов на государственное управление.

Государственный бюджетно-финансовый контроль, осуществляемый контрольно-счетными палатами на региональном уровне, следует рассматривать как особый вид деятельности, имеющий целевую направленность, определенное содержание, структуру и процесс осуществления.

Являясь самостоятельной функцией управления, он подчинен решению задач, поставленных региональными органами государственной власти и управления. В ходе расширения прав и усиления ответственности последних роль данного вида контроля заметно возрастает. Государственный бюджетно-финансовый контроль, осуществляемый контрольно-счетными палатами субъектов Федерации на основе принципов законности, системности, объективности, независимости и гласности, - важный источник информационного обеспечения принятия управленческих решений, наиболее достоверный способ получения информации о реальном финансовом положении территории, ее бюджетном и налоговом потенциале.

Сегодня от государственного бюджетно-финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными палатами субъектов Федерации, необходимы не только полная, объективная и своевременная информация о качестве финансово-управленческой деятельности, но и предложения по ее совершенствованию. Контроль должен быть нацелен на выявление резервов роста финансовых ресурсов территорий, создание условий для финансовой стабилизации муниципальных образований.

Содержание государственного бюджетно-финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными палатами субъектов Федерации, конкретизируется в задачах, поставленных перед ними.
В соответствии с областным законом Ростовской области "О контрольно-счетной палате Ростовской области" №220-ЗС от 6 марта 2002 г. основными задачами Контрольно-счетной палаты Ростовской области являются:

1. Осуществление контроля над своевременным исполнением:
   
   • областного бюджета и местных бюджетов - получателей финансовой помощи;
   • доходных и расходных статей областного бюджета и местных бюджетов, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных областных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению.
2. Контроль над поступлением средств в областной бюджет и местные бюджеты от распоряжения и управления собственностью.
3. Осуществление контроля над целевым и эффективным использованием средств областного бюджета, направленных в местные бюджеты, иным получателям средств областного бюджета.
4. Финансовая экспертиза проектов областных законов, постановлений Законодательного собрания Ростовской области, актов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области и Администрации Ростовской области, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета, или влияющих на формирование и исполнение областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
5. Контроль за законностью и эффективностью инвестиционной деятельности Администрации Ростовской области.
6. Анализ выявленных отклонений от установленных показателей областного бюджета и местных бюджетов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом.
7. Анализ эффективности использования сверхплановых доходов областного бюджета и местных бюджетов.
8. Контроль над правомерностью и своевременностью движения средств областного бюджета, местных бюджетов, территориальных государственных внебюджетных фондов в финансово-кредитных учреждениях.
9. Представление не реже одного раза в квартал Законодательному Собранию Ростовской области и Главе Администрации (Губернатору) Ростовской области информации о результатах проводимых контрольных мероприятий, а также ежегодного отчета о работе контрольно-счетной палаты.
   

Контроль, осуществляемый контрольно-счетной палатой Ростовской области исходя из стоящих перед ней задач, охватывает как централизованные, так и децентрализованные финансовые ресурсы территории. Контрольные полномочия контрольно-счетной палаты распространяются на все органы государственной власти и государственные учреждения Ростовской области, территориальные государственные внебюджетные фонды, иных участников бюджетного процесса в пределах полномочий субъекта РФ.

Децентрализованные финансовые ресурсы на уровне хозяйствующих субъектов, общественных объединений, негосударственных фондов и некоммерческих организаций выступают объектом контроля при предоставлении налоговых и иных льгот; при получении, перечислении и использовании средств областного или местных бюджетов; при использовании и управлении областной собственностью.

Вся сфера компетенции Контрольно-счетной палаты Ростовской области структурирована по следующим направлениям, которые возглавляются аудиторами - членами Коллегии Счетной палаты:

1. Контроль над исполнением областного бюджета и местных бюджетов; взаимоотношениями областного бюджета и местных бюджетов; контроль над доходами от приватизации и эффективного использования государственной собственности; контроль над состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Ростовской области.
2. Контроль над исполнением бюджетов территориальных внебюджетных фондов.
3. Контроль над расходами на социальную сферу, ЖКХ.
4. Контроль над расходами в сфере промышленности, транспорта и связи.
5. Экспертно-аналитическая деятельность и заключение:
   
   • по проекту областного бюджета и прогнозу консолидированного бюджета Ростовской области;
   обоснованности доходных и расходных статей;
   • размерам государственного долга Ростовской области и дефицита областного бюджета;
   • проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Ростовской области;
   • проектам нормативно-правовых законов по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Законодательного собрания Ростовской области;
   • проектам договоров и соглашений Ростовской области, влекущим правовые последствия для областного бюджета;
   • проектам программ, на финансирование которых используются средства областного бюджета.
6. Юридическая экспертиза.
   

Процесс осуществления контроля, который представляет собой деятельность контрольно-счетной палаты субъекта Федерации, направленную на достижение наиболее эффективными способами поставленных целей управления, предполагает применение соответствующих принципов, типов, методов и техники контроля.

Основными стадиями данного процесса финансового контроля являются:

• установление норм и планов контроля;
• установление стандарта контроля и оценка эффективности контроля;
• сбор данных о фактическом результате исполнения, сравнение и оценка фактического и ожидаемого результата исполнения, выработка и осуществление корректирующего действия.
  

Следует особо подчеркнуть, что процесс осуществления контроля предполагает взаимодействие Контрольно-счетной палаты Ростовской области со Счетной палатой РФ, территориальными органами федеральной исполнительной власти и другими контрольными органами Ростовской области (ст. 21 областного закона Ростовской области "О контрольно-счетной палате Ростовской области" №220-ЗС), на основе заключенных договоров и соглашений, а также поддержание связей с региональными счетными палатами в рамках соглашений о сотрудничестве.

Важным шагом в направлении формирования единой системы государственного финансового контроля в стране явилось создание по инициативе Счетной палаты РФ Ассоциации контрольно-счетных органов России с целью более плотного взаимодействия и обмена опытом между контрольными ведомствами субъектов Федерации. Сравнительно небольшой опыт работы Ассоциации контрольно-счетных органов России свидетельствует об объективном повышении роли региональных контрольно-счетных палат в системе органов государственного финансового контроля.
Однако наряду с этим в нынешних условиях действуют факторы, ограничивающие действенность государственного финансового контроля в РФ. Основные из них заключаются в том, что в настоящее время в России:

• отсутствует четкая и полная нормативно-правовая база и даже само определение государственного финансового контроля в бюджетно-финансовом законодательстве;
• организационная структура органов государственного финансового контроля не достаточно полно отражает специфику государственного устройства РФ;
• законодательно не закреплены статус органов государственного финансового контроля РФ и ее регионов, место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе;
• отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, что порождает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности; имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля;
• органы контроля слабо взаимодействуют, наблюдается разобщенность в политике и приоритетах деятельности контрольных органов;
• отсутствует единая информационная база;
• отсутствует единый методологический подход к процессу осуществления контроля. Так, например, ревизия и проверка как методы государственного финансового контроля не имеют правового обоснования: их назначение, содержание, порядок проведения, оформления материала не закреплены законом, в то время как Гражданский кодекс РФ дает возможность оспаривать их результаты. Отсутствие законодательного определения ревизии и контроля ущемляет интересы юридических лиц и права граждан. В подзаконных нормативных документах Счетной палаты РФ и Минфина РФ вопросы регламентирования ревизии и проверки решены весьма различно, хотя речь идет об одних и тех же объектах и предметах контрольной деятельности. Кроме того, негативным последствием данного положения явилось снижение роли ревизии и ограничение возможностей ее проведения;
• сужается сфера государственного финансового контроля в процессе рыночных преобразований, он все более концентрируется на макроэкономических процессах.
  

На наш взгляд, организация эффективного финансового контроля над государственными бюджетно-финансовыми потоками со стороны контрольно-счетных органов Российской Федерации и ее регионов совместно с другими контролирующими органами настоятельно требует решения ряда взаимосвязанных задач по реформированию системы государственного финансового контроля в РФ.
Во-первых, необходимо принятие федерального закона "О единой системе общегосударственного финансового контроля в Российской Федерации", предусматривающего создание системы контроля, которая будет включать двухуровневый государственный финансовый контроль (органы государственного финансового контроля законодательной власти и исполнительной власти) и муниципальный финансовый контроль.

Во-вторых, нужно разработать организационно-управленческие основы системы общегосударственного финансового контроля, а также механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля законодательной и исполнительной ветвей власти, между системой государственного финансового контроля и формирующейся системой муниципального финансового контроля.

В-третьих, следует привести методологическую и методическую базы государственного финансового контроля в соответствие с современными российскими условиями, достижениями международной науки и практики.

В-четвертых, необходимо более широкое внедрение информационных технологий с целью сокращения затрат на делопроизводство, повышения информационного взаимодействия контрольных органов.

И, наконец, требуется повышение уровня организации бухгалтерского, бюджетного, налогового учета в связи с тем, что отчетные документы являются главными объектами государственного финансового контроля.

Полагаем, что решение указанных задач позволит поднять государственный финансовый контроль в Российской Федерации на качественно новый уровень. В свою очередь, создание единого поля финансового контроля в стране, наделение Счетной палаты РФ координирующими функциями будет способствовать дальнейшему развитию и повышению результативности деятельности Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов Федерации.

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1). - Федеральный закон РФ от 30 ноября 1994 года, №51-ФЗ (с изменениями и дополнениями).
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 2). - Федеральный закон РФ от 26 января 1996 года, №51 - ФЗ (с изменениями и дополнениями).
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - Федеральный закон РФ от 31 июля 1998 года, №145 - ФЗ (с изменениями и дополнениями).
4. Налоговый кодекс Российской Федерации. - Федеральный закон РФ от 31 июля 1998 года, №146 - ФЗ (с изменениями и дополнениями).
5. Федеральный закон Российской Федерации "О счетной палате РФ" от 11 января 1995 года, №4-ФЗ.
6. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ" от 25 июля 1996 года, №1095.
7. Областной закон "Об областном бюджете на 2002 год" от 27 декабря 2001 года № 200-ЗС.
8. Областной закон "О контрольно-счетной палате Ростовской области" от 6 марта 2002 года, №220-ЗС.
9. Максимова Н.С. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года // Финансы. 2001. №10.
10. http: // www/ach/gov.ru / news /17072001_2.shtm

Выпуски > №4, 2001 г. > Контрольно-счетные палаты субъектов Федерации и их роль в системе
                                   органов государственного финансового контроля